图2 2007至2016财政年度FDA对美国境内和境外药品检查的次数统计图片来源：美国国会审计署2017年统计报告

FDA有两种形式的警告，一种叫作警告信，另一种叫作无标题信（untitledLetter）。警告信是在FDA认为企业或个人有违法违规行为时，FDA在采取进一步制裁行动前提出的警告，目的是希望对方主动纠正违法违规。如果不接受这样的警告或者不纠正错误，FDA将会实施制裁。2008至2017年由药品评价和研究中心（CDER）发出的警告信见图3[6]。

无标题信则是FDA认为有违法或违规的趋势，FDA给予提醒，但违法或违规程度还没有达到值得发警告信的地步[6]。

3.进口警告（import alerts）

根据法律，FDA可以将怀疑或举报的违法物品列入FDA进口警告或自动扣押名单，并通知海关实施扣押，这个程序称为进口警告。FDA以这样的方式扣押进口物品是对疑似违法嫌疑的执法。例如有人举报进口物品违反美国知识产权保护法，就可以展开的301调查。或者FDA对境外企业检查，认为其GMP或其他项目不合格时，这些FDA都可以发出进口警告。美国某些制药企业常用此手段打击国外竞争对手，阻止国外竞争产品进入美国。

图3 2008至2017年CDER发出的警告信数量统计资料来源 ：CDER's FY2017 Enforcement Activity — What Can We Learn?By Barbara Unger，Unger Consulting Inc. 2018

4.召回（recalls）

FDA有权要求企业或个人对已经流入市场的违法违规产品实施召回。召回分为强制召回和主动召回，多数召回为主动召回。除非产品的公共危害严重或者情况紧急，FDA一般不会对药品实施强制召回。因为一旦FDA发出药品的强制召回，法律就给被召回者提供面见FDA主要官员，进行非正式听证的机会[4]。多年的实践证明从维护市场安全考虑，召回比制裁更为有效。图4给出了从2008-2017年FDA公布的药品和相关召回事件的统计[6]：

5.扣 押（seizures） 和 禁 令（injunctions）

只要所管辖的违法违规的商品在进行跨州交易或，跨州运输，跨州储存，FDA都有权扣押，而对制造假药的原材料可以在任何时候都可以进行扣押。

地方法院可以发布禁止违法违规产品跨洲流动的命令，例如，禁止生产，禁止运输，禁止储存，销毁相关设施等。CDER在2008至2017年发出的相关扣押和禁令统计见图5。

图4 2008至2017年CDER公布的药品和相关召回的统计图片来源 ：An Analysis Of FDA FY2017 Drug GMP Warning Letters，By Barbara Unger，Unger Consulting Inc. 2018

6.刑事处罚（criminalpenalties）

对于严重违反法律和法规，且不改正错误，或者FDA发现故意欺诈导致损害公众健康时，FDA可以向美国司法部（DOJ）请求给予刑事处罚。FDA 设有专 门机构（office of criminal investigations，OCI）负责犯罪调查。针对个人的犯罪惩罚，起源于1943年的 United States v. Dotterweich 案例。该案例判决，企业拥有者或高级管理者要对违反《联邦食品药品化妆品法案》的行为承担法律责任。根据犯罪程度，分为轻罪和重罪，罚款从1000美元到25万美元，监禁半年到3年。不过FDA实施刑事处罚的案例比较少，不超过检查违法数目的1%。

图5 CDER在2008至2017年发出的相关扣押和禁令统计资料来源 ：An Analysis Of FDA FY2017 Drug GMP Warning Letters，By Barbara Unger，Unger Consulting Inc. .

7.民事赔偿

FDA直接处罚力度不大，而是尽量通过警告劝告违法者纠正错误。一旦被FDA判定为违法违规，可能会面临数额巨大的民事赔偿（1991至2015年美国制药企业受罚或赔偿额度见图6）。

四、权力的变化和对行业的影响

图6 1991年至2015年美国制药企业受罚或赔偿额度（单位：百万美元）图片来源 ：Twenty-Five Years of Pharmaceutical Industry Criminal and Civil Penalties ：1991 Through 2015，，March 31，2016，Sammy Almashat，M.D.，M.P.H.

从上面的分析中可以看出，FDA的权力在过去的100多年里逐渐得以丰满。随着医学科学的进步和医药工业的发展，FDA的药物监管权力和结构也在不断地变化。国会和法院赋予FDA对药品监管的自由裁量权。1962年的《联邦食品药品化妆品法案》修正案颠覆性地改变了美国药物监管的理念和方式，也彻底改变了FDA的执法方式。1962年之前，FDA的执法主要以是以扣押和起诉为主的事后追责。从1970年开始，FDA的执法手段则变成了以引导、管理和告诫为主的事先监管和过程监管。正是FDA的柔性执法，才使得美国复杂的法律得以实施，也正是这些法律和执法的FDA改变了美国制药工业。表1统计了1940年至2010年FDA的药物监管执法情况[7]。

文章来源：《中国药物经济学》 网址: http://www.zgywjjx.cn/qikandaodu/2021/0513/844.html